Dossieronderzoek met zowel kwantitatieve als kwalitatieve onderzoekmethoden. Van in totaal drie UWV-kantoren (Groningen, Assen, Emmen) zijn in 2018 en 2019 alle dossiers verzameld met volledige, niet blijvende arbeidsongeschiktheid op medische en arbeidsdeskundige gronden. Bezwaarzaken gericht op het verkrijgen van een IVA werden geselecteerd. Deze behoren allen tot de afdeling Bezwaar & Beroep Groningen. De gegevens zijn verkregen via het Centraal Expertise Centrum (CEC) van het UWV. Het onderzoeksvoorstel is voorgelegd aan de Medisch Ethische Toetsingscommissie Utrecht. Zij concludeerden op 5 augustus 2020 dat het voorstel niet onder de reikwijdte van de WMO (Wet medisch wetenschappelijk onderzoek met mensen) valt.

Het aantal beoordelingen met als uitkomst ‘volledige, niet blijvende arbeidsongeschiktheid’ en aantal keren dat bezwaar werd aangetekend met de uitslag daarvan, werd in kaart gebracht. Karakteristieken van de populatie zijn weergegeven in drie groepen: de ‘primaire beoordeling’ (totale groep), onderverdeeld in de groepen ‘bezwaar gegrond’ en ‘bezwaar ongegrond’. Hiervoor is beschrijvende statistiek gebruikt. Voor het kwalitatieve gedeelte van het onderzoek deelden daarna twee onderzoekers onafhankelijk van elkaar de beschreven argumenten in categorieën. Verschillen in categorie-indeling werden besproken tot er consensus was. In het kwantitatieve deel van de studie zijn ten slotte de argumenten per categorie geturfd. Deze zijn afgezet tegen het totaal aantal dossiers in de betreffende groep.

In het stroomdiagram van figuur 1 wordt weergegeven welke dossiers er in 2018 en 2019 op de kantoren Assen, Emmen en Groningen werden geselecteerd.

Tabel 1 beschrijft de kenmerken van de werknemers in de primaire beoordeling (totale groep) en van de werknemers waarvan het bezwaar gegrond en ongegrond was. In meer dan de helft van de gevallen is de werkgever degene die bezwaar maakt.

Analyse van de door verzekeringsartsen beschreven argumenten ter onderbouwing van de duurzaamheid van de volledige arbeidsongeschiktheid resulteerde in negen categorieën.

Klik hier voor tabel 2 De argumenten kunnen twee kanten op gebruikt worden, dus ter onderbouwing van zowel blijvende als niet- blijvende arbeidsongeschiktheid.

Uit tabel 3 blijkt dat het absolute aantal argumenten per dossier in bezwaar groter is dan in primair. Verreweg de meeste argumenten in primair en in bezwaar gaan over de ‘behandeling’. De bijdrage van het argument ‘ziektebeloop’ is in bezwaar groter dan in primair.

Dit betekent dat de ‘behandeling’ het belangrijkste argument is in de beslissing om IVA toe te kennen (bezwaar gegrond) en om IVA af te wijzen (primaire beoordeling en bezwaar ongegrond). De bezwaarverzekeringsarts gebruikt het ‘ziektebeloop’ zowel voor als tegen het verkrijgen van IVA. Bij een gegrond bezwaar wordt dit alsnog toegekend en bij een ongegrond bezwaar wordt het afwijzen van IVA (verder) onderbouwd.

Wetstechnische argumenten worden niet zo veel gebruikt. Wel wordt het argument ‘FML met blijvende beperkingen’ in bezwaar soms gebruikt ter onderbouwing van het wel of niet kunnen splitsen van de blijvende en niet-blijvende beperkingen in een aparte functionele mogelijkhedenlijst (FML).

Uit deze categorie werd bij één ongegrond bezwaar geconcludeerd dat het opstellen van een FML met blijvende beperkingen niet mogelijk was. In de overige gevallen werd dit wel gedaan, waarvan tien ongegrond en vijf gegrond. In een aantal gevallen werd een bezwaar toegekend met als onderbouwing de tijd waarin verbetering op kan treden. Verbetering was in deze gevallen wel te verwachten, maar niet binnen de termijn waarover de verzekeringsgeneeskundige prognose gaat. In de primaire beoordeling en bij de ongegronde bezwaren kwam dit argument niet voor. Als in bezwaar een ‘uitspraak over de prognose niet mogelijk’ was, werd twee keer gezegd dat ‘meer dan geringe verbetering’ daarom niet beargumenteerd kon worden (bezwaar gegrond) en één keer waren de beperkingen door onvoorspelbaarheid van het medisch beeld nog niet blijvend (bezwaar ongegrond).

Deze dossierstudie laat zien dat weinig bezwaar wordt aangetekend bij WIA-beoordelingen maar dat degenen die dat doen een grotere kans op toekenning van IVA hebben. Het effect van een behandeling op de belastbaarheid en het beloop van de ziekte zijn hierbij de belangrijkste gerapporteerde argumenten.

Uitzoomend naar de gehele populatie valt in eerste instantie het lage aantal bezwaren op (5%). Het aantal bezwaren gericht op een IVA-uitkering is nog lager (2%). Uit gegevens van het UWV blijkt dat dit bij WIA-beoordelingen in de regio Noord de afgelopen jaren rond de 10 procent lag en landelijk rond de 18 procent.⁸ Onder WIA-beoordelingen vallen naast de WGA 80-100, echter ook de categorieën <35 (geen WIA- uitkering) en WGA 35-80 (gedeeltelijke WIA). Het zou kunnen dat werknemers in de populatie van dit onderzoek minder vaak in bezwaar gaan omdat ze al tevreden zijn met de uitslag. Onwetendheid over de voordelen van een IVA zou ook een rol kunnen spelen. Het relatief hogere percentage werkgevers dat in bezwaar gaat zou verklaard kunnen worden door de genoemde financiële belangen bij IVA.

In iets meer dan de helft van de gevallen wordt een ingediend bezwaar weer ingetrokken. Dit percentage is in deze onderzoekspopulatie hoger dan gemiddeld bij WIA-beoordelingen. De afgelopen drie jaar lag het percentage ingetrokken bezwaren bij WIA-beoordelingen namelijk rond de 30 procent. Als oorzaak hiervan beschreef het UWV dat dit gebeurde na schriftelijke uitleg, telefonisch contact of spontaan.⁸ Mogelijke verklaringen hiervoor kunnen zijn dat de procedure onbekend is of dat werknemers na arbeidsdeskundig onderzoek toch tevreden zijn met de uitslag van een beoordeling. Deze redenen zijn echter niet gedocumenteerd of verder onderzocht.

Het aantal gegronde bezwaren in dit onderzoek is hoger dan uit de cijfers van het registratiesysteem van het UWV naar voren komt. Een mogelijke onderschatting van het aantal gegronde bezwaren komt overeen met de conclusie van Jacobs.⁵ Dubbel of niet goed registreren in de systemen kunnen hiervoor redenen zijn.⁵ Ook in dit onderzoek zijn de bezwaarzaken geselecteerd en geanalyseerd afkomstig vanuit de bijbehorende afdeling Bezwaar & Beroep. De studieopzet is daarmee vergelijkbaar.

Dit onderzoek laat zien dat het effect van een mogelijke behandeling of juist het ontbreken daarvan een centrale plek heeft in de onderbouwing van de prognose door verzekeringsartsen. Eerder kwalitatief onderzoek onder verzekeringsartsen laat het belang zien van medische factoren als behandeling bij de beoordeling van de prognose.⁹ Dit sluit aan bij jurisprudentie waaruit blijkt dat IVA eerder dan voorheen wordt toegekend wanneer concrete behandelopties ontbreken. Ook dient onderbouwd te worden welk mogelijk resultaat deze behandeling in de individuele situatie van de klant zou kunnen opleveren.^10,11

Coping- en herstelgedrag (cliëntgebonden factoren) krijgen op schrift bij alle beoordelingen in dit onderzoek minder aandacht. Mogelijk dat deze argumenten wel indirect overwogen worden bij bijvoorbeeld het beschrijven van de ernst van de beperkingen.

Literatuur over de onderbouwing van de verzekeringsgeneeskundige prognose bij WIA-beoordelingen is beperkt aanwezig.

Een aantal verzekeringsartsen van het UWV gaf door middel van interviews inzicht in hun overwegingen bij het beoordelen van de prognose.⁹ Vergelijkbare onderwerpen kwamen naar voren zoals ziektebeeld, behandeling en beloop. Ook cliëntgebonden factoren en wetstechnische dilemma’s werden besproken. Anders dan in dit onderzoek kwamen ook artsgebonden factoren naar voren, zoals onder meer (gebrek aan) empathie naar de klant, presentatie van de klant en de eigen ervaring van artsen met een bepaalde ziekte. Het was echter niet duidelijk in hoeverre dit de uitkomst van de beoordeling daadwerkelijk beïnvloedde.

Faas pleit voor afschaffing van het duurzaamheidscriterium omdat deze beoordeling voor verzekeringsartsen niet goed uitvoerbaar is.¹² De door Faas beschreven complexiteit van de inschatting van de prognose komt ook in dit onderzoek naar voren. Enerzijds doordat de bezwaarverzekeringsarts geregeld tot een ander oordeel komt dan de primaire verzekeringsarts en anderzijds ook door de precisie waarmee de bezwaarverzekeringsarts lijkt te beargumenteren in vergelijking met de primaire verzekeringsarts. In bezwaar worden namelijk bijna twee keer zoveel argumenten gebruikt om de duurzaamheid te onderbouwen. Daarnaast wordt vaker aangegeven in welke mate (FML met blijvende beperkingen) en op welke termijn nog wel of niet verbetering te verwachten is. De bezwaarverzekeringsarts houdt dan rekening met de aanwezige jurisprudentie.^13,14 Mogelijk heeft de bezwaarverzekeringsarts meer tijd en focus om uitgebreider onderzoek te doen naar de prognose.

Zoals ook beschreven door Faas lijkt voor de Centrale Raad de kwaliteit van de argumentatie van belang. Dezelfde soort argumenten kunnen hier dienen ter onderbouwing van zowel het wel of niet toekennen van IVA. Kanttekening hierbij is wel dat in dit onderzoek de gebruikte argumenten per groep weergegeven zijn. De argumenten in een specifiek primair oordeel zijn dus niet vergeleken met de argumenten gebruikt in het bijbehorende bezwaar.

Argumenten die verzekeringsartsen gebruiken om de prognose te onderbouwen bij volledige arbeidsongeschiktheid in reële concrete beoordelingen zijn in dit onderzoek inzichtelijk gemaakt. Dit is nog niet eerder onderzocht in deze populatie. Sterk punt van dit onderzoek is dat dit bij zowel primaire beoordelingen als in bezwaar en bij zowel gegronde als ongegronde bezwaren is gedaan. Beperkingen van dit onderzoek zijn de relatief kleine onderzoekspopulatie en dat alleen de dossiers van drie UWV-kantoren zijn onderzocht. De resultaten zijn daarom mogelijk niet volledig te generaliseren naar andere kantoren. Daarnaast wordt in dit onderzoek niet onderzocht wat de invloed is van de onderliggende diagnose(n) op het inschatten van de prognose.

Dit onderzoek levert aandachtspunten op voor de beoordeling van de verzekeringsgeneeskundige prognose. Zowel de argumenten over behandeling als het ziektebeloop lijken in dit onderzoek belangrijk om in beschouwing te nemen bij het adequaat onderbouwen van de prognose. De kwaliteit van de argumentatie zou in aanvullend onderzoek nog verder uitgewerkt kunnen worden. Zo benadrukt de Centrale Raad het belang van argumentatie die specifiek van toepassing is op de individuele klant.¹² Dit betekent bijvoorbeeld een concrete behandeling met de mogelijke invloed daarvan op de belastbaarheid en de termijn waarop die verandering op kan treden. Verder zou dit onderzoek uitgevoerd kunnen worden in meerdere kantoren in het land.

Er wordt weinig bezwaar aangetekend bij een volledige, niet-blijvende arbeidsongeschiktheid. Als er wel bezwaar wordt gemaakt, dan werd dit vaak gegrond verklaard. De behandeling en het ziektebeloop waren de belangrijkste argumenten hiervoor.

Klik hier voor de lijst met referenties bij dit artikel.