Tot zo'n 15 jaar geleden zocht de bestuursrechter bij twijfel aan het verzekeringsgeneeskundig oordeel zijn heil bij psychiaters, neurologen en orthopedisch chirurgen. Aan hen werd de ultieme expertise toegedicht bij meningsverschillen over arbeidsongeschiktheid. Bij hoge uitzondering kwam er een verzekeringsarts aan te pas.
Dat dit mij als rechtgeaarde verzekeringsarts behoorlijk stoorde zal niet verbazen.
Als het gaat om verschillen van opvatting over diagnostiek of behandeling: geen probleem. Maar in WIA- en Wajongzaken gaat de discussie in overgrote meerderheid over de aard en ernst van de arbeidsbeperkingen, bij uitstek het domein van de verzekeringsarts. We hadden als beroepsgroep kennelijk nog wat credit op te bouwen bij de rechtspraak. Is dat gelukt en hoe staat het er nu voor? En – niet onbelangrijk – hoe is het daarbij gesteld met de rechtspositie van de burger?
Aardverschuiving
De Centrale Raad van Beroep schakelt jaarlijks tussen de 120 en 170 deskundigen in.1 De laatste jaren betreft het merendeel van de deskundigen een verzekeringsarts. In meer dan de helft tot twee derde van de zaken worden zij ingeschakeld. Op ruime afstand volgen nu de psychiaters: een kwart tot een derde. Andere medische specialismen worden mondjesmaat gevraagd. Een gerechtvaardigde conclusie is dat de emancipatie van de verzekeringsgeneeskunde zich in het bestuursrecht heeft voltrokken. De kwaliteit van ons professionele oordeel is voor de bestuursrechter a priori geen punt van discussie meer. Tot zover het goede nieuws.
Ongelijkheidscompensatie
In 2017 kwam de discussie over ‘equality of arms’ in arbeidsongeschiktheidszaken serieus op gang naar aanleiding van een aantal uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Om de rechtspositie van de burger naar een gelijkwaardiger niveau te tillen formuleerden onze hoogste bestuursrechtelijke colleges gezamenlijk een driestappenplan voor zaken waarin de overheid (hier het UWV) zich beroept op een advies van de eigen medisch deskundige. In de nieuwe stap twee van dat stappenplan dwingt de rechter zichzelf ertoe om de zogenaamde wapenongelijkheid – als die er is – actief op te heffen.2
Korte probleemschets
Wat kun je als burger of (ex-)werkgever nu eigenlijk inbrengen in een beroepszaak dat enig gewicht in de schaal legt als tegenbewijs tegen het oordeel van het UWV?3 De gevleugelde woorden van de bestuursrechter: ‘u moet wel met iets komen‘. Dat kan op drie manieren. Met een overtuigend eigen verhaal (dit is zelden genoeg), met informatie van de eigen huisarts of medisch specialist (behandelaren doen geen uitspraken over belastbaarheid) en met een rapport van een zelf ingeschakelde medisch deskundige (een kostbare aangelegenheid en daardoor voor weinigen een realistische optie).4
Van de toepassing van het stappenplan werd veel verwacht. Als blijkt dat de burger niet in de positie verkeert om geschikt tegenbewijs te leveren dan komt het inschakelen van een deskundige door de bestuursrechter als mogelijkheid aan de orde. Dat was de gedachte in de hoop dat dit vaker tot het daadwerkelijk inschakelen van deskundigen zou leiden.
Deze verwachting is niet ingelost. Integendeel, het is op een desillusie uitgelopen. De Raad heeft zich met een hele reeks standaardteksten in allerlei bochten gewrongen om te concluderen dat burgers voldoende gelegenheid hebben gehad om tegenbewijs te leveren dat ‘naar zijn aard geschikt’ is om twijfel te zaaien aan het oordeel van het UWV.5 Gegevens van behandelaren blijken zonder enig voorbehoud aan die norm naar-zijn-aard-geschikt van de bestuursrechter te voldoen.
Impact toeslagenaffaire
Stille wens was dat de impact van de toeslagenaffaire voor een opleving zou zorgen van de aandacht voor gelijkheidscompensatie, maar in de jurisprudentie van de Raad zie ik daar tot nu toe geen enkele aanwijzing voor. Intussen blijft de burger in de kou staan met de drie genoemde – alle ineffectieve – opties, waarbij verzekeringsartsen van het UWV op de keper beschouwd niet serieus medischinhoudelijk worden uitgedaagd.
Bijzonder zorgelijk is dat de burger steeds meer kosten moet maken bij het zelf inzetten van verzekeringsgeneeskundige expertise voor een succesvol verweer. Ik noem geen bedragen, maar de discrepantie tussen onvermogende procesdeelnemers en goed boerende verzekeringsartsen-experts heeft een vervelende bijsmaak. Inkomenszekerheid bij arbeidsongeschiktheid vraagt een basale gelijkheid.
Interbeoordelaarsvariatie
Een logisch gevolg van het meer inschakelen van verzekeringsartsen in beroepszaken is dat beoordelingsverschillen tussen verzekeringsartsen onderling ook op dat niveau zichtbaar worden. Op zichzelf hoef je dat als volwassen beroepsgroep niet erg te vinden. Een zekere bandbreedte in de beoordelingen is onvermijdelijk. Dat geldt voor iedere professie. Maar daar waar de bandbreedte een acceptabele grens overschrijdt en tot ongewenste rechtsongelijkheid leidt moeten we daarmee wel aan de slag. In de sociale zekerheid hebben we ook dat bijzondere belang te dienen.
Waar zitten de grootste risico’s? Die zitten in de bij wet opgelegde beoordeling van de duurzaamheid en in de beoordeling van de duurbelastbaarheid. Deze risico’s doen zich extra pregnant voor bij de beoordeling van de belastbaarheid van ‘moeilijk te objectiveren’ aandoeningen. Onderling verschillende uitgangspunten en benaderingen van verzekeringsartsen spelen daar nog een extra rol bij de waardering van de beperkingen.6 Laten dit nu precies de issues en de aandoeningen zijn waar veel beroepszaken over worden gevoerd. Ik zie weinig beweging en animo in de beroepsgroep om deze alsmaar voortsukkelende problematiek voortvarend te tackelen.
‘Weinig animo om voortsukkelende problematiek voortvarend te tackelen’
Gesol met mensen
Cruciale vraag is wat dit allemaal doet met de betrokken burgers. Dat verschillen van opvatting kunnen cumuleren en zelfs escaleren naarmate er in beroepszaken meer deskundigen (ook niet-verzekeringsartsen) achter elkaar in de zaak worden betrokken kent beschamende voorbeelden. Een dieptepunt werd bereikt in de zaak van een bedlegerige ME/CVS-patiënt aan wie WIA werd geweigerd wegens minder dan 35 procent arbeidsongeschiktheid. Zes jaar later komt het bij de Centrale Raad uiteindelijk tot een IVA. Daar kwam een deskundige-internist aan te pas die meende dat er op zijn terrein geen verklaring was gevonden voor de klachten: ‘er lijkt primair sprake van een psychische c.q. psychiatrische aandoening’. Daarop moest de Raad een psychiater als deskundige inschakelen. Deze kwam tot de DSM-5-classificatie somatisch-symptoomstoornis.7
Ik beschouw dit gesol met mensen in procedures als een rechtstreeks gevolg van het gebrek aan overeenstemming tussen verzekeringsartsen over de uitgangspunten, over wat nodig is om te voldoen aan het objectiveringsvereiste en over de waardering van de beperkingen bij een aantal moeilijk te objectiveren ziektebeelden. Wie nog denkt dat het om incidenten gaat verwijs ik naar het onlangs uitgebrachte rapport van de ‘groep UWV-verhalen’.8
Het moet en kan beter
Positief is dat er meer verzekeringsartsen worden ingeschakeld als deskundige in beroepszaken. Zorgelijk is dat bestuursrechters weinig werk maken van gelijkheidscompensatie. De burger komt hiermee te kort. Toch vaker en ruimhartiger een deskundige inschakelen dus.
Hoe beter om te gaan met elkaar opvolgende en tegenstrijdige medische oordelen in de beroepsprocedure is een onderwerp van andere orde. Te denken valt aan geformaliseerde medische advisering in de juridische fase of procesvarianten waarbij deskundigen met elkaar in overleg moeten treden en moeten proberen tot consensus te komen in plaats van ‘slechts’ na elkaar te rapporteren.9
Ik sluit af met een dikke min. Die is voor ons als verzekeringsartsen en onze geringe inspanningen en ambitie om in de genoegzaam bekende risicozaken de te grote bandbreedte in de beoordelingen te adresseren en te verkleinen. In dit tijdschrift zijn daar al verschillende suggesties voor gedaan.10 Het doorontwikkelen van officiële protocollen of richtlijnen heeft in de verzekeringsgeneeskunde geen al te best trackrecord. Het voorstel om zogenaamde ‘ankercasussen’ te ontwikkelen ondersteun ik hierbij nogmaals van harte. Maar ook hiervoor is wel de actiestand nodig. Wie de schoen past…
Referenties
1. Van rechtbanken ontbreken recente cijfers van het aantal ingeschakelde deskundigen; op basis van oudere gegevens is een factor 3 aannemelijk.
2. Faas J, Equality of arms, het verlossende woord? TBV, 25 (8), oktober 2017.
3. Niet alleen de burger kan belanghebbende zijn, ook de (ex-)werkgever.
4. Faas J. Weet de rechter wat hij niet weet? Medisch Contact, 4-12-2019.
5. ECLI:NL:CRVB:2021:988. USZ2021/260 met annotatie L. Koenraad en J. Faas.
6. Koenraad L, Faas J, Bestuursorganen en bestuursrechters weten niet wat zij niet weten, een pleidooi voor het verkrijgen van meer inzicht in de visie van deskundigen op de onderwerpen waarover zij adviseren aan bestuursorganen en bestuursrechters. Expertise en Recht 2022; 5:175-182.
7. Bijvoorbeeld ECLI:NL: CRVB:2023:178; USZ 2023/100 met annotatie van E. van den Bogaard.
8. De (on)menselijke maat van het UWV. ME/CVS-patiënten over onkunde, vernedering, trauma en onrecht, januari 2024, zie steungroep.nl.
9. Voorbeelden (niet limitatief): medisch informant, lekenrechter, amicus curiae en ‘hot tubbing’ (deskundigen beide partijen leveren hun bewijsmateriaal aan in de vorm van een discussie).
10. Spanjer J. Beoordelen van belastbaarheid bij CVS. TBV 3/2022; Spanjer J et al. Adequate beoordeling van long covid, TBV 3/2022; Spanjer J, Alexandrov N. Ziekte of gedrag? Wat zijn de polisvoorwaarden? TBV 6/2022; De Boer W, Faas J. Een nieuw MAOC… en hoe dan wel? TBV 1/ 2023.
▶ Jim Faas is verzekeringsarts, jurist, docent en onderzoeker. Contact@jimfaas@planet.nl
