De presentatie van het wetsvoorstel WAO en de parlementaire behandeling ervan in 1965-1966 getuigden van groot optimisme en hoge verwachtingen ten aanzien van de effecten van de WAO en de nieuwe uitvoeringsorganisatie voor de kansen op re-integratie, dan wel de bestaanszekerheid van mensen met beperkingen als gevolg van ‘ziekte of gebrek’. ‘Juist doordat, naast het vaststellen van de medische belemmeringen, gekeken zou worden naar de resterende mogelijkheden, zowel op de arbeidsmarkt als binnen de samenleving als geheel, zou een optimale revalidatie binnen bereik komen‘.⁵

Bij de start van de WAO in 1967 was er nog geen methodiek beschikbaar voor de beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid in acht klassen. De ontwikkeling daarvan was een van de eerste opgaven van de nieuwe uitvoeringsorganisatie GMD (Gemeenschappelijke Medische Dienst). Centraal stond de opbouw van een informatiesysteem over arbeid in bedrijven, als referentie voor de beoordeling op de wettelijke criteria ‘krachten’ (belastbaarheid), ‘bekwaamheden’ (kennis en vaardigheden) en ‘verdiensten’ (loonwaarde). Begonnen werd met het ‘inrichten van de zogenaamde ‘arbeidscomplexendocumentatie’ (ACD), in samenwerking met de Gewestelijke Arbeidsbureaus. Deze documentatie heeft tot doel een hulpmiddel te zijn, zowel bij vaststelling van de resterende arbeidsmogelijkheden als bij beoordeling van eventuele revalidatiemogelijkheden. Daartoe is het immers mede nodig om inzicht te verkrijgen in voor gehandicapten potentieel toegankelijke arbeidsplaatsen in het bedrijfsleven. Aan de perifere kantoren is opgedragen het verzamelen van de nodige gegevens bij daarvoor in aanmerking komende bedrijven door een arbeidsdeskundige en het vastleggen daarvan. Voor deze activiteit is medewerking van de centrale werkgeversorganisaties ingeroepen en verkregen. Dit onderzoek wordt verricht in overleg met het Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening.’⁶

Al snel werd bij de GMD vanwege onvoldoende capaciteit aan verzekeringsartsen, gegeven de hoeveelheid WAO-aanvragen, de keuze gemaakt om de uitvoering te concentreren op het beoordelen van arbeidsongeschiktheid, en re-integratie over te laten aan de afdeling bijzondere bemiddeling van Arbeidsvoorzieningen.⁶

In 1970 is er binnen de GMD inmiddels een gestandaardiseerde werkwijze en rapportage voor de beoordeling door de verzekeringsarts ontwikkeld (7): het ‘Beschrijvend Rapport’ gebaseerd op 21 vragen over ‘de fysieke respectievelijk psychische prestatiemogelijkheden van de betrokkene’, met toelichting. ‘De vragen zijn zodanig opgesteld dat de antwoorden, in onderling verband beschouwd, een eerste indicatie geven omtrent de aard en de omvang van de fysieke en psychische belastbaarheid‘. Deze globale indicatie is te rubriceren naar geschiktheid voor:

‘In het beschrijvend rapport wordt voorts door de medicus een toelichting gegeven met betrekking tot de psychische aspecten voor zover deze van betekenis zijn voor het onderzoek van de arbeidsdeskundige. Deze aspecten hebben betrekking op de mentale belastbaarheid van betrokkene, zijn subtieler van aard en lenen zich, ook al door de grote variatiebreedte, minder tot rubricering.’ ‘In het overleg tussen medicus en arbeidsdeskundige, dat bij de overdacht van gegevens altijd behoort plaats te vinden, kan de medicus, voor zover nog onduidelijkheden bestaan, de arbeidsdeskundige optimaal informeren’.

In 1970 is ook op alle 26 GMD-kantoren een ACD-functiebestand operationeel, in de vorm van een kaartenbak gevuld met ponskaarten, die informatie bevatten over afzonderlijke functies, geschikt voor handmatige selectie met behulp van een breinaald (‘naaldselectie’). De arbeidsdeskundige kon deze functie-informatie, afkomstig van bedrijven in de omgeving van de GMD-vestiging, raadplegen met de bovengenoemde categorieën (1-7) als ingang, gecombineerd met beroepsniveau (verschillende kleuren ponskaarten). Dit leverde een ‘grofselectie’ op van mogelijk passende functies. ‘Na deze projectie volgt dan het overleg tussen medicus en arbeidsdeskundige, waarbij de overige factoren welke het arbeidscomplex mede bepalen, in beschouwing worden genomen, zodat een meer gedifferentieerd inzicht in de geschiktheid van de gehandicapte voor verschillende op de arbeidsmarkt aanwezige functies kan worden verkregen. Dit wordt de fijn-selectie genoemd.’⁷ De beoordeling van de verzekeringsarts met het beschrijvend rapport is voornamelijk kwalitatief van aard, met de mogelijkheid om aan te geven of een activiteit incidenteel of meer geregeld kon worden uitgevoerd (uitzonderingen: globale kwantitatieve grenzen bij vraag 2 over mobiliteit en vraag 9 over tillen en sjouwen). Daarin kwam na verloop van tijd verandering, toen arbeidsdeskundigen-analisten de beschrijving van functies verregaand gingen kwantificeren en verfijnen, aan de hand van 5×5 scorematrices. In 1974 wordt gewerkt aan een ‘meer gedifferentieerd oordeel van de verzekeringsgeneeskundige over de belastbaarheid, en wordt ook de functie-informatie over de belasting aangepast, om aansluiting te verkrijgen met de gangbare methodiek van Arbeidsvoorzieningen‘⁸ en de werkclassificatie in bedrijven⁹. Dit resulteert in een ACD-methodiek met 38 beoordelingspunten voor de belasting en de belastbaarheid, waaronder zenuwvermoeiende omstandigheden: zie groene ponskaart (zie afbeelding op linkerpagina).

Het genoemde artikel 21.2.a WAO is berucht geworden als exit-route voor grote aantallen vooral oudere werknemers uit traditionele beroepen en bedrijfstakken die gesaneerd werden. Het hield in, dat bij de beoordeling van arbeidsongeschiktheid, zoveel als doenlijk, rekening moest worden gehouden met de door de arbeidsongeschiktheid verminderde gelegenheid tot verkrijgen van werk. Op grond van dit wetsartikel werd de werkloosheid verdisconteerd in de vorm van een WAO-uitkering op basis van 80-100 procent arbeidsongeschiktheid. De onverwacht sterke groei van het aantal WAO’ers vanaf begin jaren 70 was aanleiding voor een wetswijziging, de Stelselherziening WAO, met name gericht op de criteria voor de beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid. Van belang waren vooral het afschaffen van de verdiscontering van werkloosheid (21.2.a) en van de bepaling dat passend werk geduid moest worden in de buurt van iemands woonplaats (’ter plaatse waar hij werkzaam was’). Voortaan moest passend werk in bedrijven in heel Nederland in aanmerking genomen worden bij de beoordeling.

Inmiddels was men in 1986 overgegaan tot automatisering van de ACD, nog steeds met 26 afzonderlijke regionale functiebestanden, te raadplegen met op iedere vestiging een stand alone applicatie op een ‘microcomputer’. Al snel bleek dat er in de loop der tijd onderlinge verschillen waren ontstaan in de interpretatie van de ACD-methodiek voor beoordeling van de belasting. Dit werd nog duidelijker toen na

de volgende automatiseringsstap het landelijk functiebestand kon worden geraadpleegd dat was ontstaan door samenvoeging van de afzonderlijke regionale functiebestanden. Deze complicaties waren mede aanleiding voor een grondige herbezinning op de ACD-methodiek, het functiebestand en het geautomatiseerde systeem. Deze heroriëntatie ging gepaard met diverse pogingen tot reparatie op onderdelen, maar liep uiteindelijk in 1989 uit op het besluit van de GMD-directie om de ACD op geheel nieuwe leest te schoeien. Dat resulteerde in het Functie Informatie Systeem, het FIS, dat vanaf 1992 standaard werd toegepast door verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen bij de GMD. Bij deze ontwikkelingen naar een nieuwe methodiek heeft ook de veranderende maatschappelijke context een belangrijke rol gespeeld. Enerzijds vanwege de sterke volumetoename in de WAO, anderzijds vanwege een steeds mondiger bevolking en daarmee samenhangende toename van belangstelling van rechters en juristen in beroepszaken, en van de toezichthouder SVR (Sociale Verzekeringsraad). Vanaf 1987 werden zowel de methodiek, het functiebestand, het geautomatiseerde systeem, en de toepassing daarvan steeds meer onderdeel van het maatschappelijk debat, dat tot verandering van wetgeving en beleid leidde. Daarmee werd ook de medisch-arbeidsdeskundige beoordeling onderdeel van het maatschappelijk debat, met als consequentie dat van verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen meer en meer een begrijpelijke en transparante onderbouwing van het professionele oordeel werd verwacht.

Het FIS is ontwikkeld door de staf van de GMD in nauwe samenwerking met verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen. Gestart werd met een herziening van de methodiek belasting/belastbaarheid, voornamelijk door eliminatie van items uit het ACD-BP en herdefiniëring van de resterende items. Het belastbaarheidsprofiel, FIS-BP, bestond nu uit een selectie van 27 items uit de ACD-systematiek ter typering van fysieke belastbaarheid (houdingen, bewegingen, arbeidsomstandigheden) en een nieuw ‘punt 28’ psychisch belastende factoren. In plaats van het item ‘zenuwvermoeiende omstandigheden’ kwamen er tien aspecten, die op grond van de vakliteratuur als potentiële stressoren konden worden aangemerkt. De achterliggende gedachte was dat bij de functieduiding gericht aandacht moest worden besteed aan dit type eisen in werk voor mensen met een psychische kwetsbaarheid. Op basis van de vernieuwde methodiek en onder meer een betere beschrijving van de inhoud van de functies werd het functiebestand van de grond af aan opnieuw opgebouwd, met landelijke sturing op kwaliteit. De verzekeringsarts kon met het FIS-BP zelf kiezen uit een aantal in tekst omschreven gradaties van belastbaarheid, waarmee de beoordeling voor alle betrokkenen eenduidig werd vastgelegd. Dit in tegenstelling tot het ACD-BP waar de verzekeringsarts een code toekende vanuit een matrix, die na interpretatie door de arbeidsdeskundige werd ingevoerd in het systeem en waaraan de ACD-applicatie nadien een tekst aan toekende (‘verwoording’). In 1994, na de opheffing van de GMD, kwam het FIS in beheer bij het GAK. Vanaf 1998 voerde het LISV het beheer, ten behoeve van de toenmalige uitvoeringsinstellingen. Vanaf het Schattingsbesluit van 1994 is de inrichting van het FIS en het werken daarmee gebonden aan wettelijke voorschriften, om de claimbeoordeling te richten op algemeen geaccepteerde arbeid waarmee betrokkene het meest kan verdienen. Einde ‘passende arbeid’, in billijkheid op te dragen gezien opleiding en vroeger beroep.

Het CBBS is ontwikkeld door de staf van het LISV, in samenwerking met verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen uit de 5 uitvoeringsinstellingen, begeleid vanuit Universiteit Maastricht. Het belastbaarheidsprofiel van het FIS is binnen het CBBS vervangen door de Functionele Mogelijkhedenlijst (FML). De FML bevat 57 items, ondergebracht in een zestal rubrieken. Met name de mogelijkheden om psychische belastbaarheid te karakteriseren zijn uitgebreid. Naast de potentiële stressfactoren van ‘punt 28’ uit het FIS, bevatten Rubriek I (persoonlijk functioneren) en Rubriek II (sociaal functioneren) items om de mogelijkheden aan te geven tot basaal functioneren als persoon (doelmatig handelen en zelfstandig functioneren) en tot interactie met anderen in arbeid. De FML gaat uit van de mogelijkheden tot functioneren van cliënten. Bij de kwalitatieve beoordelingspunten is een toelichting van de verzekeringsarts nodig. Een echo van het beschrijvend rapport uit 1967, en een overeenkomst met de recent ontwikkelde Beschrijving Arbeidsbelastbaarheid en Re-integratie, BAR¹⁰.Het FIS-BP ging, net als het ACD-BP, uit van wat in arbeid kan worden waargenomen, met maximale waarden die voor nagenoeg iedereen beperkingen opleverden. In het CBBS wordt uitgegaan van normaalwaarden (een niveau van functioneren waartoe een gezond persoon van 16 tot 65 jaar minimaal in staat is). De verzekeringsarts kan ten opzichte van de normaalwaarden ‘lichte’, ‘matige’ of ‘sterke’ beperkingen aangeven. Normaalwaarden en beperkingen zijn voorzien van voorbeelden uit het dagelijks leven. Die waren bedoeld als ‘anker’ voor de beoordeling door de verzekeringsarts, om te zorgen voor eenduidige communicatie met de arbeidsdeskundige èn om bij te dragen aan de herkenbaarheid voor de cliënt.

Professionele beoordeling van verdienvermogen én begeleiding van werkenden en werkzoekenden met beperkingen in functioneren vereisen consensus van de betrokken disciplines over welke aspecten van menselijk functioneren relevant zijn in arbeid en over eenduidige definities daarvan. Dat is nodig voor onderlinge communicatie tussen professionals, maar ook voor de communicatie met degenen op wie de boordeling of begeleiding betrekking heeft en andere belanghebbenden, met name werkgevers. Deze beknopte beschouwing van de ontwikkeling van de methodiek van beoordeling van arbeidsongeschiktheid over een periode van zo’n 60 jaar biedt wellicht stof tot nadenken, ook in relatie tot actuele ontwikkelingen op dit terrein. Van meet af aan, onder alle opeenvolgende veranderingen in wettelijk en beleidsmatig regime, en ook bij alle wisselingen in organisatorisch verband, staat communicatie en samenwerking tussen verzekeringsarts en arbeidsdeskundige centraal in de beoordelingsmethodiek. De opeenvolgende methoden en systemen waren telkens bedoeld om deze werkwijze steeds beter te faciliteren, onder de gegeven omstandigheden. Niettemin heeft dit wezenlijke kenmerk in deze hele periode onder druk gestaan van capaciteitsproblemen in de uitvoering. Het succes van de introductie van een nieuw instrument, bedoeld voor interdisciplinaire communicatie, zal sterk bevorderd worden als daarbij ook de ruimte wordt geboden om de beoogde samenwerking in de praktijk vorm te geven.